根据县政协十届三次全会确定的工作任务和县委批转的2005年工作要点，结合政协委员“关于加快建立潜山县新型农村合作医疗制度”的提案，5月下旬，政协副主席刘子元、黄晓安带领教科文卫体专委会部分成员及县卫生部门负责同志，赴宁国市、岳西县对他们的试点工作进行了考察，到我县源潭镇进行了调研。7月19日，县政协召开十届二十四次主席会议，专题听取教科文卫体专委会的考察和调研报告，在认真研究和讨论的基础上，提出关于及早启动我县新型农村合作医疗工作的建议。
一、宁国市、岳西县新型农村合作医疗工作的基本情况
宁国市辖16个乡镇，总人口37.9万人，其中农业人口29.1万人。财政收入6.09亿元，农民人均纯收入3348元。2004年参合人数260083人，参合率89.40％。岳西县辖24个乡镇，总人口40.1万人，其中农业人口35.18万人。财政收入1.01亿元，农民人均纯收入1672元。2005年参合农民达320125人，参合率91％，在全省试点县中最高。两县(市)均于2003年6月被卫生部、安徽省确定为新型农村合作医疗首批试点县。两年来他们的基本作法和主要经验是：
1、领导重视，全力推动。新型农村合作医疗工作启动后，两县（市）及时成立了以县（市）长为主任的新型农村合作医疗管理委员会，并设立了新型农村合作医疗管理局（简称合管局），定编5—8人，隶属卫生局。各乡镇也相应成立了合管站。县（市）委、政府把建立新型农村合作医疗制度列为“一把手”工程和对党政干部考评的重要内容，召开村两委以上干部动员大会， 向全县（市）各级各类干部分别提出明确要求，向全县（市）农民发送《致农民朋友一封信》和《宣传手册》，电视、报纸集中时间广泛宣传，千余名乡村干部走村串户，宣传开展新型农村合作医疗的好处和政策。通过上述措施，全县（市）基本形成了齐抓共管、全力推动的良好氛围。
2、精心策划，确立方案。试点工作启动之初，县（市）委、政府分管领导带领卫生、财政、农委等部门负责人分别深入各乡镇、村组，召开座谈会，征求群众意见和建议；卫生部门抽调专业人员组成基线调查组，了解农村卫生服务和卫生需求状况，掌握相关信息。在充分尊重客观实际的基础上，结合上级政策要求，制订新型农村合作医疗管理暂行办法，报请省新型农村合作医疗领导小组审核批准，以县（市）人民政府行文印发。县（市）委、政府还先后出台相关配套的决定、意见、实施细则等规章制度。
3、强化措施，筹集资金。制定新型农村合作医疗筹资管理规定，实行农民自愿缴纳与政府积极引导相结合的工作机制。宁国市农民集资每人每年15元，除中央、省财政分别按每人每年10元、3元补助外，宣州市无一分钱补助，省以下每人每年7元配套资金全部由宁国市财政负担。岳西县农民集资每人每年10元，除中央、省财政按政策补助外，安庆市每年每县定补50万元，县财政按规定承担每人每年5元的配套资金。筹资过程中，明确各乡镇政府、村民委员会负责辖区内农民个人筹资工作，并与工作政绩相挂钩，年终实行奖惩。县财政在农民个人筹资工作结束后一个月内，将本级配套资金拨付到位。同时，与合管局一起向上级财政申请拨付配套补助资金。
4、加强监管，规范运作。农民群众的参合资金及各级政府的配套资金全部由县财政统管，实行专户储存、专帐管理、专款专用。宁国市的补偿资金主要用于大病补偿的同时，兼顾到“面”，将个人医疗基金设为统筹帐户和家庭帐户，分别管理，互不挤占。家庭帐户资金结余可滚存和继承。统筹帐户又分为住院统筹和门诊统筹，分别按一定比例从基金中提取。合理确定起付线和封顶线，分段累计补偿参合农民住院就诊医疗费用。成立以县（市）人大、政协负责人为主任的新型农村合作医疗监督委员会，对资金使用进行全程监督。县、乡、村分别设立公开栏，每月公布一次农民的报销情况，每年在人大、政协例会上通报资金使用情况和全县补偿人员名单，并公布举报电话。与定点医疗机构签定管理责任书，明确医疗机构的义务和职责，规范医疗市场，加强对定点医疗机构的管理，并通过病员自主选择医疗机构，促进医疗机构不断提高医疗服务质量，切实落实“合理检查、合理用药、合理治疗”的要求。
新型农村合作医疗在两县（市）实施两年来，取得了初步成效：一是树立了人民政府为人民的良好形象。原先有的群众对新政策缺乏了解，对政府缺乏信任，参合的积极性不高。但经过深入、广泛地宣传，特别是他们亲眼目睹了乡亲邻友参加新型农村合作医疗得到的实惠和好处后，发自内心地感受到党和政府是真心为他们解决实际困难，认识到党和政府说话是算数的，承诺是兑现的。从而在一定程度上，密切了干群关系，确立了政府在群众中的良好形象。二是减少了贫困户。实施新型农村合作医疗后，农民因大病带来的经济压力有所减轻，农民因病致贫、因病返贫现象有所缓解。岳西县2004年全县享受新型农村合作医疗补偿的达7906人次，累计发放补偿金达823.53万元，其中补偿2万元以上的有17人。大病住院补偿强度达55.95％。三是改变了群众的卫生观念。农民过去“大病扛、小病拖”的现象比较普遍，实施新型农村合作医疗后，就诊、住院的农民增加了，农民的卫生观念有了改变，健康意识有了增强。四是推动了卫生事业的发展。参合农民自主选择医疗机构就诊，迫使乡镇卫生院参与竞争， 医疗设备得到改善，服务质量有所提高，开大处方和滥用药品现象得到有效遏制。就诊人数的增加，相应提高了乡镇卫生院的效益，从而促进了农村卫生事业的健康发展。
二、我县实行新型农村合作医疗制度具备的条件
一是有中央、省、市政策的支持。对参加新型农村合作医疗的农民，中央财政每年人均补助10元，省财政每年人均补助3元，市财政每年人均补助2元。中央、省、市的补助，为我们推行新型农合医提供了可靠的资金支持。二是有试点县（市）的经验。全国各地都在进行新型农合医工作试点，我省已有16个县（市）开展了新型农村合作医疗试点工作。试点县（市）的经验，可以使我们少走弯路。三是农业税已全免，不会加重农民负担。2005年我县农业税已全免，农民每年可减轻百余元、几百元的负担，推行新型农合医，五、六口之家每年只需要缴纳五、六十元的参合金，不会加重农民负担。四是乡镇、村区划调大，有利于新型农合医的管理工作。乡、村区划调大，数量减少，可以降低合作医疗运行成本，同时也有利于新型农合医工作的管理。五是县财政逐年好转，配套资金可以到位。随着经济的发展，县财政逐年增收，在增收部分中安排一定的农合医资金应该说是可行的。六是基层干部和农民群众要求参合的愿望非常强烈。推行合作医疗对提高农村生产力水平将有很大促进。在源潭镇调研时，乡村干部十分动情地说：“建立新型农村合作医疗制度，是真正为老百姓办实事、办好事。虽然提高参合率、收集参合金，有一定难度，但是再难也难不过当年征收农业税”。许多农民代表还激动地说：“现在不是搞不搞的问题，而是希望尽快搞，早搞，我们农民早受益”。
三、几点建议
1、县委、县政府应做好准备，早日申报成为试点县。新型农村合作医疗制度是党中央、国务院高度重视“三农”问题，关心农民疾苦、促进农村经济社会发展的重大举措。2002年10月，党中央、国务院针对农民因病致贫、因病返贫现象严重的客观事实，做出了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，首次提出了建立新型农村合作医疗制度的要求。建立新型农村合作医疗制度对于提高农民的健康水平，保护和开发农村生产力，实现城乡统筹发展，构建和谐社会都具有十分重要的意义。从中央到地方，各级党委、政府都高度重视这项工作，我省的试点工作正扎实推进，3—5年内全省将全面推行新型农村合作医疗工作。因此，建议县委、县政府要抢抓机遇，把新型农村合作医疗的试点工作摆上重要议事日程，作为解决群众困难的突破口，尽早做好准备，适时申报。鉴于我县村级撤并和两委换届工作仍在进行之中，村级班子之间涉及衔接问题，可在他们工作关系理顺后，适时启动申报工作。建议把新型农村合作医疗制度的宣传发动工作放在第三批保持共产党员先进性教育活动期间，作为广大基层党员干部为老百姓办实事的一项重要内容，作为撤并乡（镇）、村后党和政府向广大农民献上的一份厚礼。
2、适当调整乡镇医疗机构，整合农村医疗资源。目前，我县乡村卫生服务网络虽然比较健全，但多数医疗机构规模偏小，条件简陋，服务能力不强。农民生小病，在村药店买点药拖一拖，生大病扛不住时就到县级以上的医院就诊，乡镇卫生院架空了。然而，新型农村合作医疗的医疗工作主要是依靠乡镇卫生院，大量具体繁杂的服务性工作要靠专业医务人员完成。建议针对乡镇、村区划已调整的实际，尽快调整乡镇卫生院，合理分配医疗资源，为农合医试点工作做好业务上的准备。在大的乡镇可设立中心卫生院，在村级应整合私人诊所和药店，选择合适地点设立村级卫生所，确定服务范围，配置医疗设施，明确村级医务人员，并进行必要的培训。要出台优惠政策，鼓励医学本专科毕业生到乡镇卫生院工作。确立激励机制，在卫生系统范围内公开选聘乡镇卫生院院长，实行全行业管理。乡村卫生机构应主动进村入户，开展预防保健和基本医疗服务，使农民早防早治，减少大病机率。提高乡镇卫生院的管理水平和医疗服务能力，让农民小病不离乡，大病才到县，真正解决农民就医难的问题。
3、提前做好新型农合医的基线调查和方案设计工作。建议适时成立新型农村合作医疗工作领导小组，抽调人员组成工作筹备组，开展新型农村合作医疗的基线调查，摸清全县农民医疗消费情况，征求基层干部、农民代表、医疗机构负责人及有关专家的意见，在借鉴外地成功经验的基础上制定符合实际、可操作性强的新型农村合作医疗实施方案。
4、推行新型农村合作医疗工作中值得注意的几个问题。借鉴试点县(市)的一些经验和作法，结合我县实际，我们认为推行新型农村合作医疗工作应重点注意以下几个问题：
关于县财政配套资金到位问题。按现有作法，我县每年要拿出二百余万元资金用于合作医疗配套，困难较大。建议县财政随着财力的增加可在全年预算中安排一部分，同时积极向省、市争取一些扶贫资金解决合作医疗补助。
关于参合农民补偿起付线设置问题。试点县(市)普遍存在保险系数过于保守，补偿资金过低，住院补偿的受益面太窄问题，这就影响了农民参合的积极性，也影响下一年度的参合率。建议在试点时一要提高财政补助标准和农民筹资标准，扩大基金规模，合理留存风险金，提高补偿比例；二要降低起付门槛，扩大补偿范围，尽可能实现大病大补，小病小补；三要合理设置统筹基金与家庭帐户，并对一年内家庭成员未报销医药费的，免费进行常规检查。
关于五保户、特困户的参合问题。贫困农民最盼参合，然而参合无钱。对于弱势群体的筹资问题，可以采取社会救助的办法来解决。建议农村五保户、特困户的个人参合金由民政部门在社会救济金中去解决。还可以与我县现行的科级以上干部扶贫“结对子”活动结合起来，发动科级以上干部实行帮扶。
关于参合率问题。根据上级要求及试点县运作情况，农民参合率应达到80％以上。目前影响参合率的主要因素是每年十几万名外出务工农民。建议一方面向外出务工农民发信宣传，让他们认识到参合的好处，主动缴纳参合金；另一方面可以把参合金收取的时间锁定在外出务工农民集中返乡的春节前后。试点县的经验表明，只要第一年宣传到位，规范运作，农民得到实惠，以后的参合率就不会成为难题。