市政协经济委
（2025年7月至8月）
为深入贯彻落实党中央关于深化国有企业改革的决策部署，全面掌握我市国有企业市场化转型进展与成效，破解转型过程中的瓶颈制约，根据市政协2025年工作要点安排，7月份以来，市政协围绕“深化国有企业市场化转型”开展专题调研，通过实地走访、座谈交流等方式深入考察学习，广泛听取意见建议，为助推我市国企市场化转型献计献策。现将调研情况报告如下：
一、我市国有企业市场化转型基本情况和主要成效
2020-2022年，我市有序推进国企改革，紧扣“三个一批”即“清理退出一批、整合重组一批、创新发展一批”要求，分类施策，推动市属一级国企从49家精简至23家。2023-2025年，围绕“整合资源、优化布局、提升效率”主线，通过股权划转、业务重构等方式持续深化国企改革，形成“潜润集团、文旅集团、经开区投资公司+其他专业化企业”的“3+N”协同发展体系。截至2024年底，市属一级国企共计24户，覆盖市政公共服务、房地产开发、投融资担保、城乡供水、工程咨询、粮食储备、资产管理、文化旅游等领域。全市市属国有企业资产总额达699.98亿元，同比增长57.48%；营业收入29.04亿元，同比增长66.23%，资产规模与经营效益双提升，国有经济在城市更新、产业培育、民生保障等各领域中的战略支撑作用持续凸显。
一是推进结构调整，优化产业布局。以“培育龙头企业、完善产业链条”为目标，推进国企专业化整合与协同发展。一方面，推动潜润集团系统整合业务板块、资产资源及股权架构，实现业务链条拓宽与协同效应提升。近三年集团累计实现营业收入44.5亿元、缴纳税收2.6亿元，截至2024年底合并资产总额达342亿元、当年实现营收21.7亿元。将远方森林公司、乡村振兴公司股权整体划转至安徽天柱山文化旅游控股集团有限公司，组建文旅集团，着重培育文旅融合新业态，以天柱山景区为核心，打造“山水+康养+研学”文旅项目集群。2024年，天柱山景区接待游客量达81.9万人，景区营收突破2.7亿元，集团资产174亿元，综合营收3.92亿元。经开区投资公司聚焦经开区基础设施建设与产业培育，围绕光伏、充电桩等新能源产业拓展业务，推进长三角一体化甬潜数字经济产业研发孵化基地一期、医药健康双创园等重点项目落地实施。同时，以经开区与乡镇特色产业集聚区联动发展为导向，优化投融资资源配置，促进资源向优势领域集中。截至2024年，公司资产规模达131.85亿元，全年营收4.1亿元。另一方面，依托现有担保公司、水务资源及文化资产，谋划组建担保集团、供水环境集团、文化传媒集团，着力打造覆盖市政建设、能源、文旅、水务、地产、投融资等领域的国资发展新格局。与此同时，有序推进融资平台公司转型，潜山市城市管网建设管理有限公司等4家公司已退出融资平台名录。
二是健全体制机制，提升治理效能。以建立现代企业制度为核心，着力构建权责清晰、运转协调的企业治理体系。一方面，严格落实“党组织把方向、董事会科学决策、监事会独立监督、经营层授权经营”的运行机制，配齐配强潜润集团、文旅集团党委班子及高管成员，着力构建由金融、法律、会计等领域人员组成的外部董事、监事人才库，委派外部董事、监事到企业任职，提升企业治理专业化水平。另一方面，在潜润集团探索建立与经营业绩紧密挂钩的薪酬体系，将营业收入、营业收现率、净资产收益率等核心指标纳入考核，实行“基础薪酬+绩效薪酬+任期激励”差异化分配，着力构建“能上能下、能增能减”的市场化激励约束机制。
三是创新融资模式，拓宽资本渠道。积极探索多元化融资路径，推动融资模式从传统银行贷款向债券发行、资产证券化等市场化方式拓展。近年来，市属企业先后成功发行10亿元企业债、6亿元公司债，以及5.38亿元的中邮-潜润集团保障房信托受益权资产支持专项计划。潜润集团、经开区投资公司通过设立安华、徽元、道得新能源、京潜等产业基金，总规模超17.02亿元，以资本运作撬动社会资本，为企业转型注入资金动能。
二、我市国有企业市场化转型存在的问题
我市国有企业市场化转型成效可圈可点，但对标长三角等先进发达地区，对照高质量发展和市场化转型要求，仍存在市场化转型不到位、资产利用率不高、项目投资论证不够充分、回报率不高等一些不容忽视的问题。
一是体制机制改革深度不足。部分企业行政化管理惯性尚未根除，体制机制改革与市场化要求存在差距。在治理结构方面，虽已搭建法人治理框架，但“形似神不似”问题仍较为突出，存在决策流程和周期冗长、权责交叉现象，企业日常决策需层层上报审批，董事会自主决策功能被弱化，缺乏自主市场开拓能力。
二是资产利用效率有待提升。国有企业资产结构普遍呈现低效资产占比高、经营性资产与现金流资产占比低、公益性资产占比高的“三低一高”特征。一方面，资产“空心化”与“碎片化”并存，企业核心资产多为土地使用权、市政道路、管网等公益性资产，这类资产既无法产生直接经济效益，又因抵押受限等问题难以通过市场化手段盘活；而厂房、产业园区等经营性资产缺乏统筹规划与专业化管理，导致资产空置率较高，租金收益率较低，资产整体利用效率偏低。
三是专业化发展仍需深化。部分企业依赖政府代建项目收入，市场化营收比例较低。同时，企业主营业务带来的利润普遍较低，潜润集团、经开区投资公司、文旅集团三大重点企业2024年主营业务利润率仅为9.18%、23.65%、19.12%，均低于行业平均水平。部分国有企业长期以融资为主业，缺乏市场经营经验和业务拓展能力。在向市场化转型过程中，需要开拓新的业务领域，但受限于县区经济发展水平、市场需求等因素，业务拓展面临诸多困难。
四是债务化解难度持续加大。部分市属企业在发展过程中形成的经营性债务，呈现“规模较大、期限集中、结构失衡”的突出问题。受市场环境及自身信用等因素影响，企业融资综合成本偏高，年财务费用占营业收入比重持续增高，直接导致利润总额下降。由于存量资产中公益性资产和低效资产占比高，难以通过处置实现资金回笼，进一步加剧了债务化解难度，对企业市场化转型进程形成明显制约。
五是人才支撑体系亟待完善。市属企业人才队伍结构与市场化转型需求存在脱节，从专业配置看，员工专业背景多集中于土木工程、财务管理等传统领域，而金融投资、法律风控、资产运营等市场化业务所需的专业人才储备不足，特别是在新能源开发、文旅融合运营等新兴赛道，既懂产业规律又善市场运作的复合型人才缺口尤为突出。受地域、薪酬体系市场化程度不足等因素影响，外部优秀人才“引不进”，内部培养又缺乏系统性规划，转型所需骨干“育不出”。同时，员工薪酬与业绩贡献的挂钩机制不健全，“大锅饭”现象仍存，难以通过薪酬杠杆激发人才活力，甚至造成现有核心人才流失，“引才难、育才难、留才难”成为国企市场化转型的突出瓶颈。
三、我市国有企业市场化转型的环境评估和发达地区经验借鉴
当前，深化国有企业市场化转型已成为推动经济高质量发展的关键举措。面对政策环境变革与市场竞争加剧的双重挑战，系统评估转型环境并借鉴先进地区经验，对推动我市国有企业实现质量变革、效率变革、动力变革具有重要意义。
（一）国有企业市场化转型的必要性
从政策层面看。自2014年起，中办、国办及相关部委围绕国有企业市场化转型出台了一系列政策举措，从厘清功能定位、规范融资行为到完善治理结构，为国有平台公司转型构建了全方位的政策支撑体系。在规范政府举债融资与剥离政府融资功能方面，2014年国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)，明确提出“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”，切断国有平台公司与政府信用的不当关联，推动其向市场化主体转变。2017年，财政部等六部委联合印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预[2017]50号)，进一步强调要坚决制止地方政府违法违规举债担保行为，督促国有平台公司回归市场经营本质，切实履行自身偿债责任。在推动市场化转型上，2018年国务院出台《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》(国发[2018]23号)，鼓励改组组建国有资本投资、运营公司，国有资本投资公司要聚焦服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力，在重要行业和关键领域，通过投资融资、产业培育和资本运作等手段，发挥投资引导和结构调整作用，为国有企业市场化业务拓展与运营模式创新提供了方向指引。在完善公司治理结构上，2019年，国务院国资委发布《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》，要求进一步规范国有企业股东会、董事会、经理层、监事会和党组织的权责边界，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，提升国有平台公司决策科学性与运营规范性，以适应市场化竞争环境。在进一步深化改革上，2023年6月，中办国办联合印发《国有企业改革深化提升行动方案(2023—2025年)》，也称为“新三年计划”，要求国企聚焦科技创新(如AI、新能源)与国家安全领域。2025年7月30日中共中央政治局召开会议指出，要有力有序有效推进地方融资平台出清。这一政策定调标志着城投公司将经历系统性改革，即通过“分类处置”实现梯度退出，对于优质平台，通过业务多元化、资产证券化和混改，转型为城市综合运营商；对于中等平台，采取“以时间换空间”策略，通过债务置换和收缩战线，聚焦基建、水务等核心业务；对于低效平台，依赖政策输血和资产盘活，探索新能源、数据中心等特色产业。
从外部环境看。随着市场经济的持续发展和改革的不断深化，市场竞争的激烈程度与日俱增，县区国有企业原有的以政府指令为导向、过度依赖政策扶持的发展模式，已无法跟上市场环境变化的步伐，其传统业务，如市政工程代建等，具有较强的政策属性，不仅收益率偏低，而且回款周期漫长，影响了企业的资金周转和盈利能力。随着我国城镇化率的提高，县域范围内的基础设施投资需求增速已大幅下降，2024年地方基建投资增速降至4.7%，部分中西部省份出现负增长，政策性业务的发展空间持续收缩。与之相对的是，商业性市场对国有企业的综合能力要求显著提升，2024年城投公司经营性现金流首次回正(0.81万亿元)，显示市场化业务逐步替代政策性业务。与此同时，区域分化的新竞争格局正在形成，东部城投转型率已达70%以上，中西部仍依赖债务置换转型率不足30%。而国资央企在“人工智能＋”国家战略指引下，深度布局AI应用场景，在数字化转型中深度融合人工智能技术，进而提高运营效率、增强创新能力，加快向智能化、高端化方向转型的步伐。因此，县区国有企业必须加快从“政策红利依赖”向“价值创造竞争”转变，从“基建承包商”转向“城市运营商”，通过市场化转型提升自身的综合实力，才能适应市场环境的变化，实现长远发展。
（二）长三角发达县域国企改革经验对我市的启示
为深入探究国有企业市场化转型的成功路径与实践经验，学习借鉴先进地区在国企改革、资产盘活、产业培育等方面的创新做法，调研组赴江苏省江阴市、靖江市考察学习，两地在推进国企市场化转型中积极探索转型路径，通过明确战略定位、优化经营机制、拓展业务领域等举措，推动企业从传统模式向现代化市场主体转变，两地实践为我市同类国企转型提供了可资借鉴的参考样本。
1.江阴经验。作为全国县域经济的“排头兵”，江阴市依托雄厚的制造业基础和完善的产业生态，推动市属国企深度融入市场竞争，形成了多项独特做法和亮点。在监管体系构建上，江阴市创新打造“1+9”监督格局，以党内监督为主导，协同人大监督、民主监督、行政监督等九类监督力量，形成横向到边、纵向到底的国有资产大监督架构。同时，运用“区块链+大数据+云计算”技术搭建国有资产智慧监管平台，实现资产全要素存证、全周期管理、全景化监管，对资产闲置、侵占等异常情况自动预警，通过分级处置机制(提醒、预警、报警)形成闭环管理，既强化了监管的精准性，又提升了风险防控能力。在资产盘活利用方面，江阴市探索出多样化的“七盘棋”策略，即盘活闲置资产、盘优低效资产、盘出沉默资产、盘增镇街资产、盘整稀缺资产、盘通行政资产、盘融虚实资产，针对不同类型资产精准施策。例如，通过“工改”腾退低效工业用地，转化为集中连片产业地块，引入优质项目；对空置安置房采取跨区域安置、拍租、转化为保障性租赁住房等方式，107个小区的5452套空置房2024年底前化解了80%，特别是围绕人才策略先后打造多个多元化人才公寓项目，对吸引和留住人才、推动产业升级、增强城市竞争力产生了积极影响，不仅盘活了闲置资产，而且实现利用价值、经济效益最大化，仅高新区就通过该类方式盘活资金约4.24亿元；创新数据资产盘活路径，成立无锡大数据交易有限公司江阴分中心，推动数据资产估值入表和上市交易，打造数据要素应用示范区。在机制保障上，江阴市建立了容错纠错清单管理制度，明确在资产盘活中因改革创新出现的探索性失误可予以容错，打消干部干事顾虑；推行领导干部离任国有资产交接制度，要求主要负责人离任时必须书面交接资产资金事项，确保管理责任无缝衔接。同时，将国有资产监管纳入高质量发展考核，对盘活成效突出的单位给予激励，形成“以实绩论英雄”的鲜明导向，充分激发了各单位盘活利用国有资产的积极性。
2.靖江实践。靖江市作为长江北岸的重要港口城市，在国有企业市场化转型中展现出“实体筑基、产融协同、风险严控”的鲜明特色。在监管体系构建上，靖江市打造“制度+技术+层级”三维监管体系。制度层面，聚焦主责主业、投融资、财务风险等关键领域完善制度供给，通过出资人审计和内控体系建设，实现重点领域合规管控；技术层面，加快司库体系建设，以数字化手段实现国有资本精准监管；层级层面，建立重大投资项目“双重论证+提级备案”机制，2000万以上非主业及2亿元以上主业投资需经企业自论证与第三方再论证，1000万元以上项目报泰州市债务办备案，形成多层级风险防控链条。在资产盘活利用方面，靖江市实施“全域清查+五维盘活”策略。通过开展国有资产清查利用专项行动，全面摸清资产资源的类别、规模、分布，做到不重不漏、颗粒归仓，在此基础上采取“盘活闲置、盘出沉默、盘整稀缺、盘融虚实、盘优低效”五大渠道精准发力。创新资产证券化路径，华靖公司发行全国首单中长期资产担保债务融资工具(CB)公募债券，募集资金8亿元，城建集团发行同类债券10亿元，实现资产价值最大化。在机制保障上，建立“考核穿透+动态调整”激励约束体系。以“1310”考核体系(“1”指一个核心目标，“3”指三类考核维度，“10”指十项具体考核指标)为核心，对企业“一企一策”精准画像，考核范围延伸至所有实体化子公司，以考核结果为依据，实现薪酬调整、岗位晋升、资源分配等方面的差异化管理。深化三项制度改革，推行末等调整和不胜任退出机制，近三年累计调整不称职人员56人。强化薪酬与业绩联动，同时将国有资产监管成效纳入高质量发展考核，形成“以绩定薪、以效促干”的鲜明导向。在产业发展方面，立足“456”链群体系(指四大主导产业、五大新兴产业、六大未来产业)，推动国企深度融入产业生态。与中煤电力、省国信集团等央企、省企达成9个合作项目，总投资超726亿元，实现国有资本与产业发展的协同赋能。在债务管理方面，构建“源头防控+精准处置”安全网。压实“关键少数”责任，将不新增隐性债务作为“铁的纪律”，债务风险等级连续三年维持绿色，为全泰州最低；通过置换债券与自主化债(增量财政收入、压减支出、盘活资产)双轮驱动压降隐性债务；创新“631”偿债机制，即提前6个月制定方案、3个月落实资金、1个月到账，动态优化债务结构，筑牢债务安全防线。
四、加快推进我市国有企业市场化转型的几点建议
结合我市国有企业改革积累的经验做法，聚焦存在的短板和不足，对标市场环境、政策要求与先进经验，以监管优化、资产盘活、机制改革、债务化解为突破口，推动国有企业真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体，对我市国有企业市场化转型提出以下建议。
（一）推动产业协同，筑强现代产业体系。实施分类整合，根据企业功能定位、产业特性和战略任务，将市属国企划分为投资运营类、充分竞争类、公益类，推动重组整合，提升产业集中度和专业化运营能力。清理无效资产，聚焦核心主业，清理退出非主业、低效无效资产，打造有核心竞争力的业务板块。利用企业在产业链不同环节的优势资源，通过整合实现优势互补、产业升级，避免资源分散，做精主业、做强实体，培育经营稳健、现金流好的经营性项目，提升市场竞争力和盈利能力。
（二）盘活存量资产，扩大国有经济规模。开展全域资产清查行动，参照靖江“颗粒归仓”做法，建立国有资产动态数据库，分类梳理闲置、低效资产，制定“一类资产一类方案”，优化“三低一高”资产结构，提升资产整体利用效率。创新资产运营模式，聚焦资产提质增效，推动“沉睡资产”向经营性资产转化。可借鉴江阴市人才发展集团利用闲置房产打造拎包入住的公租房做法，将闲置厂房改造为产业园区、存量安置房转为保障性租赁住房等，对闲置土地、厂房推行“定制化租赁”。同时，近几年我市在市政基础设施提升、人居环境改善等方面不断加大投入，形成了大量优质资产，亟需有效盘活和高效利用。这方面，扬州瘦西湖的运作模式对我市有着非常重要的现实借鉴意义。2015年之前，瘦西湖的旅游收入主要依赖于门票销售。2015年9月，瘦西湖文化旅游股份有限公司通过招标获得景区水上游船20年独家经营权，当年营收3569万元，2017年成功挂牌新三板，之后发展更加迅猛，2024年营收近亿元，使游船业务成为瘦西湖旅游的核心盈利点，目前正启动赴港上市程序，成为2025年第二家冲刺港股的新三板旅游企业。组建专业运营团队，专门负责对闲置资产的利用处置工作，支持具备条件的资产，探索REITs等证券化路径，以“存量换增量”方式优化资产结构，形成“资源整合-产业培育-资产增值-资本运作”的良性循环。
（三）健全监管体系，提升风险防控能力。完善相关制度，出台相关监管文件，规范监管边界和工资总额管理，依据新《公司法》完善企业法人治理结构，明确股东会、董事会、审计委员会和经理层的职责权限，建立健全决策、执行、监督相互制衡的机制。实施分类考核，针对企业不同功能定位分类监管考核，结合“一利五率”指标实现工资总额动态调整，推动“大锅饭”薪酬机制向市场化激励转型，建立与市场化相适应的薪酬激励机制，探索实施股权激励等中长期激励方式。健全监管机制，借鉴江阴“1+9”监督模式，整合审计、纪检、人大等监督力量，构建多维度监管体系；推动数字化监管，建立国有资产动态管理平台，实现资产运营、债务风险实时监测和预警；完善重大投资决策机制，引入第三方评估，严格执行分级备案制度，防范盲目扩张风险。
（四）深化市场化经营机制，增强企业竞争力。在推进国有企业市场化转型过程中，体制机制改革是激发企业内生动力的关键所在。江阴市在国企改革中率先推行“三会一层”治理模式，实现决策权与执行权的有效分离。靖江市则创新实施“外部董事占多数”制度，显著提升了决策的科学性。两地实践表明，只有真正建立起适应市场竞争的现代企业制度，才能从根本上提升国有企业的经营活力和市场竞争力。因此，首先要完善法人治理结构，厘清党组织、董事会、经理层权责边界，推行外部董事制度，确保决策科学化。其次要深化“三项制度”改革，建立市场化选人用人机制，推行经理层任期制和契约化管理，实施与市场接轨的薪酬分配体系。同时要健全激励约束机制，将经营业绩与薪酬、任免直接挂钩。通过制度创新推动国有企业真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体。
（五）坚持人才强企，夯实人才保障基石。强化人才支撑，针对地域限制问题，可通过高薪待遇、住房补贴等专项补贴及合作机制，引进金融、法律、资产运营等中高端人才。创新选人用人机制，借鉴靖江市改革经验，打破传统的行政级别和终身制，建立起真正市场化的选人用人体系，实行高管人员市场化选聘。员工层面全面推行公开招聘和竞争上岗，真正实现“管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减”。加强人才培训，常态化组织内部培训、轮岗交流、赴外挂职锻炼，为新入职员工开展入职培训和导师带徒活动，提升员工市场化业务能力，尤其强化新兴产业、文旅融合等领域人才储备，为员工提供晋升机会和发展空间。
（六）优化债务管理，筑牢风险底线。充分借鉴江阴、靖江等地的先进经验，建立系统化、精细化的债务管理体系。构建全方位的债务风险防控机制。一是严控新增债务，探索建立“631”偿债保障机制，参照靖江市“双重论证+提级备案”制度，对重大融资项目实行严格审批。同时，建立债务风险预警系统，对债务率、偿债覆盖率等关键指标进行动态监测。二要优化债务结构，可采取多管齐下策略，一方面，积极争取地方政府债券置换高成本债务，降低融资成本。另一方面，学习江阴市“七盘棋”资产盘活经验，通过处置闲置资产、盘活存量资源等方式筹集偿债资金，特别是对农文旅领域的经营性资产，可以通过证券化、REITs等创新工具提升资产流动性。靖江市的成功案例，值得我市在债务重组中借鉴。三是探索“产融结合”，重点培育具有稳定现金流的经营性项目，适时引入战略投资者共同开发优质项目，如天柱山旅游开发、潜润砂石建材产业等，通过产业运营收益覆盖债务本息。此外，还要建立健全考核问责机制，将债务管理成效纳入企业负责人经营业绩考核。对违规举债、盲目投资等行为实行终身追责，形成强有力的约束机制。通过系统化的债务管理体系建设，为我市国企市场化转型筑牢风险底线。
（七）聚焦主责主业，助力企业做大做强。按照“去平台、实体化”的转型目标，参与市场竞争，做大优势板块、做强产业板块，增强企业核心竞争力。谋划优质项目，聚焦国家战略方向，建立“政策需求库+技术成熟度”双维评估模型，分类分级，动态管理在库项目。成立跨部门项目专班，整合技术、资金、土地等要素资源，建立内部资源共享平台，与产业链上下游企业组建联合体（如“央企+地方国企+民企”混改模式），联合申报国家专项债、产业基金等资源。主动对接外部科研机构、金融机构等合作伙伴。并购优质资产，针对当前国内经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，国资平台可通过并购优质资产发挥经济“稳定器”作用。通过建立科学并购体系、实施分类并购策略、构建长效管理机制，如并购服务业、先进制造业等优质资产，既可优化国有资本布局，增强企业现金流和融资能力，又能促进区域经济协同发展，实现良性循环。