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关于推进镇村规划建设管理的调研报告

发布时间:2022-07-07 16:18  点击率:

2022年7月

 

习近平总书记指出,“规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳,规划上不作为是最大的失职”“要以实施乡村建设行动为抓手,改善农村人居环境,建设宜居宜业美丽乡村。”

一、我市镇村规划建设管理工作现状

近年来,市委、市政府坚持规划引领、品质提升、科学管理、底线约束、产业融合、城乡统筹的总体思路,在镇村规划建设管理方面不断加大投入力度,全市农村生产条件、生态环境、公共服务得到极大改善,土地利用效率、镇村规划建设管理水平明显提升。

1.科学定位,镇村规划编制有序。一是推进乡镇国土空间规划。2011年,安庆市政府批准通过了《潜山县城市总体规划(2010-2030)》,我市先后启动了乡镇总体规划的修编工作,均通过了原县政府审批。在编制乡镇国土空间规划时,按照“轴带崛起”,打造“双心引领,两核驱动,三带协同,多极支撑”的市域发展空间新体系的要求,对涉及的9个乡镇、781平方公里环潜水河区域系统规划、升级打造,实现林区变景区、河滩变公园、生态变生产、农品变商品,建成了环潜水河乡村振兴示范区。源潭镇围绕“两化一中心”建设,建成集刷艺小镇客厅、省刷制品质检研发中心、跨境电商产业园于一体的刷业集群创新和服务中心,建成全省首个镇级公用型保税仓库,刷业年产值突破百亿元。二是分步推进村庄规划。按聚集提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类分类要求,在全面调查摸底、充分征求意见的基础上,根据我市山区、圩畈区、平原丘陵区实际情况,将174个行政村分为聚集提升类94个、城郊融合类36个、特色保护类36个、搬迁撤并类8个。按照规划编制相关要求,聘请专业技术服务单位,对我市已编制且正在实施的1个行政村村庄规划和16个中心村整治规划进行了综合评估,其中满足“多规合一”实用性村庄规划要求的占5.8%,需要完善的占11.7%,需要重新编制的占82.5%。根据省、市关于村庄规划的相关要求,研究制定了《潜山市村庄规划三年行动工作方案(2021-2023年)》,明确了求知村、万涧村、莲花村等6个村为市、县两级试点村,6个试点村村庄规划均通过专家评审。截至目前,全市72个村已确定规划编制单位,并完成相关数据调取及第一次实地调查,69个村计划今年启动编制,33个村计划2023年编制。

2.突出重点,镇村建设推进有力。一是加强基础设施建设。积极推进农村道路畅通工程和扩面延伸工程,全市农村公路里程达3804公里,平均每平方公里建成道路超2公里,基本实现“村村通、组组通”。投资建设凤凰山墓区和花园山文化陵园等2座城市公益性公墓,在14个乡镇已建设17座公益性公墓,镇级公益性公墓覆盖率达87.5%。二是促进镇村功能提升。市政府按照无园区乡镇补助500万元,有园区乡镇补助300万,对乡镇政府所在集镇功能进行整体提升。通过对农村老旧房屋、“空心村”、危房的拆除整理,村容村貌焕然一新、危房隐患有效消除。加大特色保护类传统村落、建筑、农房的保护修缮力度,市政府每年设立200万元专项资金,对各乡镇传统建筑修缮保护进行奖补,有效保护和延续了我市传统建筑风貌。全市现有国家级传统村落4处和省级传统村落6处,其中龙潭乡万涧村被安徽省住建厅评选为传统村落保护示范点。三是优化镇村人居环境。扎实开展农村“三大革命”,全市重点水域保洁面积达288万㎡,公厕作业达357座(城区41座、乡镇316座),通过“PPP”项目建成13个乡镇污水处理厂,乡镇污水收处能力得到增强。创新推进“四宜”特色村镇试点,大力发展“绿色+特色”板块经济,建成了黄铺镇黄铺村“稻香荷美”田园综合体、天柱山镇茶庄村“休闲康养小镇”、水吼镇天柱村“四季康养民宿集群”、龙潭乡万涧村“古村落保护利用暨美好环境与幸福生活共同缔造基地”等一批特色村镇。在茶庄村、天柱村等旅游重点村,积极引进外脑、外资,充分利用闲置农房建成海心谷、归云居、天鹅堡、陋室邂逅等各类中高端民宿30余家,环天柱山民宿集群初现雏形。建成省级美丽乡村、中心村160个,美丽乡村正朝着“美丽经济”升级发展。

3.严管严控,镇村管理监督有效。一是推进规划实施管理。先后研究出台《关于进一步加强农村宅基地审批管理的实施意见(暂行)的通知》、《关于进一步规范农村宅基地审批及管理工作的通知》等规范性文件,为推进农村宅基地审批管理提供了操作遵循。各乡镇、开发区均建立联审机制,成立工作专班,推行一站式服务,建立健全村协管员制度。通过开展文明创建活动,在党员群众中积极开展移风易俗、宅基地政策宣传,公开发布“一图看懂农村宅基地审批管理的实施意见”,推进农村宅基地审批流程“进村入户”。二是加强公共设施管理。道路管护上,严格落实路长负责制,798名村居包片村干选聘为乡村道路专管员,承担村内农村公路管理巡查、安全隐患排查、养护监督等职责,列入交通部数据库的农村公路做到了应养尽养。城乡环卫上,通过政府购买服务,顺利实现城乡环卫一体化。主动顺应乡村发展的需求,大幅增加环卫作业范围,全市道路保洁面积由前期380万㎡增加至现阶段的959万㎡,垃圾收集处置从2017年的5.4万吨增加到2021年的8.6万吨。公墓管理上,创新市场化运作,将公墓管理权、经营权划归潜润集团,由其负责殡葬服务和公益性公墓建设运营。三是加强日常执法管控。集镇所在地建设严格按规划管理。严格执行村民建房“一户一宅”的规定,鼓励村民原址重建以及使用村内空闲地新建,禁止占用耕地。按网格化管理要求认真开展农村宅基地常态化巡查,促进管控到边到角。

二、存在的问题

通过调研发现,当前我市在镇村规划建设管理上虽然取得了一定的成绩,但与镇村发展的迫切需求以及乡村振兴战略实施还有一定的差距。总体看来,还存在对规划认识不深、执行不严、建管脱节等问题。具体表现在以下几个方面:

1.规划编制重视不够。一是对规划的认识不够。少数干部对规划的严肃性、科学性认识不够,不行就调整,存在“重调轻编”的现象。乡镇层面没有专门的领导机构,乡镇资规所受人员编制等方面的限制,不能起到主导作用。镇村干部对规划知识的了解不深入,绝大多数村级班子去年换届进行了大范围调整,专业知识掌握不准,不知道如何编制规划。二是参与意识不强。村级在编制村庄规划过程中,过度依赖规划编制单位,不少村没有摸清家底,对村级发展没有系统的思考,对产业布局没有科学的谋划,没有发挥“主人”的主导作用,任由“匠人”闭门造车。少数正在编制规划的村,设计公司对编制规划的调查不够深入,调研方式单一,有的仅召开了一两次座谈会就出规划初稿,有的没有与上级部门沟通,没有从村情民情出发统筹考虑规划,仅从技术层面考量,生搬硬套,规划没有前瞻性、针对性、可行性。

2.规划限制因素较多。一是受上位规划的限制。我市国土空间规划仍在编制过程中,村庄规划编制虽然前期进行了试点,但受到国土空间规划及“三线”(城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线三条控制线)限制,成效不明显。二是受“三调”数据的限制。调研中发现“三调”数据虽然较“二调”数据有很大提升,但是精准度仍不够,不少镇村还存在基本农田“上山下河”现象,“三调”数据在一定程度上与现状不符导致了村庄规划编制受限。三是受发展空间的限制。多数村庄可用建设用地指标有限,部分村公益事业、公共设施建设用地荒废,没有发挥作用。如部分乡镇职中、村小已经没有办学,但由于权属问题,镇村无法综合利用。有的村在承接市级重点项目、重大工程时占用了大量建设用地指标,在一定程度上导致村庄规划空间受限。

3.镇村建设要素缺失。村庄“空心”。随着近年来劳动力的持续输出,不少村庄的常住人口大幅减少,以龙潭乡谢河、白寨村为例,户籍人口均超过千人,常住人口不足200人,且基本都是老弱妇孺。劳动力的缺失导致乡村产业发展用工难,如五庙乡,不少茶园因为“无人采摘”导致资源浪费,茶产业发展受限。人才流失。受经济下行压力和疫情的影响,多数行业发展都受到较大冲击,我市不少乡土人才为了生存发展,不得不改行另谋职业维持生计。以“痘姆古陶”“五庙弹腔”等“非遗”传承人为例,“非遗”产品的经济效益不明显,相关企业和集体只能通过裁减人员,压缩开支,导致这些“工匠”流失异地他乡。农田抛荒。农业产业的经济效益低、抗风险能力弱和劳动力的缺失使不少农田无人耕作,山区因“宜机化”程度不高,农田抛荒更为突出。产业不强。我市多数乡村产业多而杂、小而弱,整体规模不大,带动性不强,产业链短,融合发展不够,综合成效不是很明显。

4.镇村管理合力不强。一是管理不严。农村宅基地每户占地面积不能超过160平方米,但是由于后期监管不够,个别农户建房出现超标现象。二是风貌不一。集镇临街建房、农户骑路建房、畈区堤顶建房、山区切坡建房的情况时有发生,房屋建设风格上,虽然住建部门前期根据皖派建筑风格设计过相应的房屋户型供农户挑选,但是执行没有到位,农户建房“不问镇村问‘先生’”,导致了不少村庄房屋未按图纸实施,地方特色未充分彰显。三是经费不足。市财政每年投入到农村基础设施建设上的资金有限,卫生保洁(除环卫一体化外)、路灯电费、设施维护、绿化养护等费用,基本都是镇村承担。据调查,平均每个村每年用于支出环卫、电费、绿化等公共设施维护费用不少于5万元,经济基础薄弱的镇村难以为继。道路维护上,仍有相当一部分道路未纳入交通部数据库,管护经费不能保障。四是机制不顺。乡镇机构改革没有全面启动,多数乡镇没有建立乡镇综合执法队伍,有的虽然成立了队伍,但是没有执法权,乡镇与部门间、部门与部门间还存在“一人一把号,各吹各的调”问题,很大程度上导致了镇村建设管理出现“两张皮”的现象。

三、意见和建议

推进镇村规划建设管理,能有效改善我市乡村风貌,助推“四宜”特色镇村建设,为乡村振兴战略落地见效打下坚实基础。为此,我们要统筹谋划、科学布局,加快推进乡镇国土空间规划及村庄规划编制,坚持建设与管理并重,着力构建镇村高质量发展新格局。具体建议如下:

(一)坚持统筹推进,确保镇村规划有用有效

一是推进“多规合一”。根据各乡镇及村居区位、资源、人文、产业的不同特点,按照“资源共享、优势互补、集群发展”的原则,因地制宜、强化统筹,推进“多规合一”。加快我市“三区三线”划定,推进市(县)、乡镇国土空间规划编制审批步伐,坚持“成熟一个编制一个”,分步有序推进实用性村庄规划编制,确保与上位规划、专项规划有效衔接。对目前正在试点推进以及拟建设的“四宜”特色村镇,优先安排启动村庄规划编制,确保村庄规划与“四宜”特色村镇专项规划同步开展、成果共享。

二是优化镇村布局。探索行政区划调整,推进拆乡改镇、拆乡并镇以及城区增设街道事宜,加快城乡一体化发展。坚持以产业融合发展为依托,打破自然村、行政村的界限,以一个或多个行政村为单位编制村庄规划,重点考虑拆并类村庄与周边城郊融合类、集聚提升类村庄合并编制村庄规划。

三是扩大有序参与。建议相关部门要加强宣传培训指导,引导各方参与。县乡两级要召开“镇村规划建设管理”专题培训会,市(县)级培训到村,乡镇培训到组,通过层层宣传,全面提升乡村干部和村民群众的规划意识和规划参与度。镇村两级要科学谋划未来发展项目(至少5年),以产业发展项目定规划,确保规划管长远。加强对规划团队指导,要确保规划编制团队在深入村组调研、了解风土民情、尊重村民意愿的基础上编规划,落实好驻镇、驻村机制,以工作日志倒逼工作进度,防止规划编制出现“千村一貌、照搬照抄”的情况。

(二)注重空间拓展,确保土地管理集约节约

一是盘活存量。通过流转、出租、入股、联营、合作开发等方式加快农村闲置土地综合利用,着力破解乡村土地供求瓶颈。乡镇层面,建议国资部门将乡镇闲置站所和学校,按照国有(集体)资产处置程序要求,变更后交由乡镇统筹管理。全面摸排乡镇范围内废弃矿山、窑厂以及其他各类荒废生产加工场,通过实施土地增减挂钩,拓展建设用地指标。村级层面,加强闲置农房村舍综合利用,探索农村宅基地有偿使用和村民依法自愿有偿退出机制,对退出的土地进行复垦或通过建设乡村民宿、文创工作室或出租用作企业办公用房等形式加以利用。

二是做优增量。积极推广全市农村集体经营性建设用地入市试点经验,分步实施,有序推进,建议优先考虑在乡村振兴示范区、“四宜”特色村镇推进农村集体经营性建设用地就近入市和集中调整入市。建立市级财政周转金,对条件成熟、可快速入市的乡村集体经营性建设用地征收提供资金支持。建立健全国家、集体以及农户三者之间农村集体经营性土地增值收益分配机制。充分对比“二调”“三调”数据差异,综合考量差异现状,找到合理突破控制线的理由并做好论证举证,积极争取发展空间。加强对上联系,争取对潜山医药健康、新材料、机械制造、刷业等“链长制”产业发展用地指标由安庆直接调剂,“带帽”下拨,减少占用潜山建设用地指标,为潜山镇村规划建设留足空间。

三是提高质量。坚持节约集约用地,拓展土地利用形式,加强政府对土地的宏观调控和有效管理,确保规划建设用地发展有序、调控有效,让每一寸土地都能得到充分利用。镇村规划中要结合集镇规模、村庄规模,对居民建房、公共设施、文旅设施建设用地进行合理布局,提升土地利用率。落实规划“留白”机制,实行弹性管控,对预留土地用途、性质不做明确界定,以保障乡村发展过程中新产业新业态等用地。

(三)突出建管并重,确保规划实施依法依规

一是加强建设利用。遵循“镇当城建、村要自然”原则和理念,规范镇村的各类建设开发活动,确保镇村规划落实落地。在规划范围内落实各项审批程序,严格落实农民建房“一户一宅、建新必须拆旧”要求,把“四到场”落到实处。总结借鉴龙潭万涧村在传统古村落保护利用方面的经验做法,围绕传统古村落保护设计旅游线路,推进各类研学游、亲子游、周末游活动开展,提升“造血”功能,实现“在保护中利用,在利用中保护”。

二是加强风貌管控。建议住建部门要建立农房设计图集更新机制,结合潜山实际和农民需求,重新设计一批《乡村振兴农村住房图集》供农民建房选择,同时加强对市域范围内的工匠培训,引导农户规范建筑风貌,确保农民新建住房建筑风貌符合发展需求,提升全市村庄品质。乡镇要进一步优化集镇布局,改变“一条街经济”,以城市标准建设集镇,提升集镇功能,真正实现集镇区“四通八达、车水马龙”。村庄绿化亮化上,要因地制宜,坚持“宜亮则亮”,坚决避免“过亮化”,要推进“市树”“市花”在镇村建设中的应用,让樟树与梅花成为潜山人“不解的乡愁”。

三是完善公共管理。在道路维护上,要改变纳入管护道路与实际不符的现状,坚持实事求是,按照实际里程对农村道路进行养护;对临水临崖重点路段,要扩大道路保险覆盖面,积极发动广大群众筹资筹劳,参与日常管护。在公墓建设方面,要加强公墓周边附属基础设施建设,对公益性公墓的布局要科学合理,充分考虑便民,在功能分区上要适当考虑民风民俗,要开发经营性公墓建设,以经营性反哺公益性;在其他公共设施的后期管护上,要充分发挥“五老乡贤”的作用,积极培树文明乡风,提升群众参与度。

四是整合要素资源。将乡村道路养护工、环卫工、生态护林员等队伍进行整合,推进市场化运作,对镇村环卫、道路养护、公墓管护等公共设施的后期维护进行统筹管理。结合乡镇机构改革,通过机构拆并、资源整合,将农业、林业、水利、文化等部门基层站所划归乡镇统筹管理,尽快建立乡镇综合执法队,打通改革“最后一公里”,推进权责下移,进一步赋权增能,着力解决镇村规划建设管理过程中各自为政的实际问题,形成实用高效的“大管护”机制。

(四)加速产业融合,确保镇村发展又快又稳

一是做优乡村产业。推进产业强镇。要把发展乡村产业作为镇村规划建设管理的重要方面来抓,立足乡村资源禀赋与产业发展基础,按照“宜农则农、宜工则工、宜旅则旅”原则,因地制宜培育和发展乡村特色产业、制造业与休闲旅游业,紧盯《产业强镇三年行动计划》,抓紧抓实沿105国道工业强镇、环天柱山浒山湖旅游产业强镇、山茶畈瓜农林特色产业强镇“三大行动”。在抓稳粮食与生猪生产的同时,要立足我市瓜蒌、茶叶、油茶、食用菌、蚕桑等优势产业抢抓国家、省政策机遇,围绕“一县一业(特)”示范创建和“一镇一特”,谋划申报一批重大产业发展项目,为我市做大做强农业发展提供有力支撑。壮大龙头企业。要聚焦省里提出发展十大千亿级绿色食品产业目标,围绕瓜蒌、茶叶和中药材等产业,加强乡镇和农业农村、招商中心等部门沟通,加大农业产业化龙头企业培育、招引和建设力度,加快槎水天邦、油坝奥开、黄铺新希望等重大农业项目建设,力争实现10亿元农业龙头企业“零突破”。做强农业品牌。要突出“山茶畈瓜”产业定位和“三富”资源优势,做大做强瓜蒌、茶叶等市域特色产业。打造长三角绿色农产品生产加工供应基地,争创国家农村产业融合发展示范园。发挥瓜蒌国家地标产品、中国特色农产品优势区等优势,依托王河瓜蒌国家级产业强镇,打造集瓜蒌种植、加工、销售、研发等为一体的标准化园区。抢抓全国供销合作总社和杭州茶叶研究院帮扶机遇,实施为期三年的茶叶产业提升行动,进一步提升潜山茶叶品牌影响力。同时,要组织企业“走出去”,参加农产品交易会、展销会,开展品牌推介活动,开拓大中城市销售市场,使“天柱山瓜蒌籽”“天柱剑”等品牌走出安徽,走向全国。

二是推进业态融合。镇村规划要顺应产业要素聚集、业态融合的发展趋势,实施“产业+”行动,围绕乡村产业,融入地方生态、文化、旅游等特色资源要素,突出接二连三、接城连乡,延长产业链,提升价值链,做好“点、线、面”文章。“点”上,要打造好“四宜”特色村镇集群。各乡镇各部门要以“四宜”特色村镇建设试点为抓手,大力发展“绿色+特色”块状经济。要抓紧实施好首批5个试点村镇未完工项目;要结合各自资源禀赋加快推进第二批5个试点村镇项目建设,确保当年投入、当年见效。“线”上,要建好环潜水河乡村振兴示范区。要围绕环潜水河乡村振兴示范区“十四五”行动计划,将任务落实到年度、落实到项目、落实到乡镇和责任部门。加快拓展中央彩票公益金支持革命老区乡村振兴示范区项目建设,力争打造全国有影响、全省有特色的示范区。聚焦省政府相关文件要求,围绕潜水“一河两岸”及重要节点,深入谋划项目,制定项目清单,积极争取专项债项目支持示范区建设,努力打造乡村振兴“潜山样板”。“面”上,要推进人居环境整治提升。结合全国文明城市和全国卫生城市创建,整洁有序示范路、“美丽庭院”“文明积分超市”等创建活动,推动农村人居环境由基础整治转向品质提升。

三是抓好“两强一增”。抓好“科技强农”。深化“科技特派员+”制度,采取“聘、选、派、育”等方式,要实现行政村服务全覆盖。进一步加强与中国农科院等大院大所合作,构建瓜蒌产业“产学研推用”融合机制,重点解决“瓜蒌根结线虫病综合防治”难题。突出我市瓜蒌、雪湖贡藕两个地理标志产品,要建设和完善好省级农业种质资源保护圃,重点在种苗研发、产品开发上有突破。抓好“机械强农”。要巩固全国主要农作物生产全程机械化示范县创建成果,提升粮食等主要农作物农机装备能力,在水稻育秧和粮食烘干上发力。进一步优化农机装备资源配置,加快县域统筹规划布局,全程机械化综合农事服务中心建设和布局。加大农机推广力度,加快农机更新换代,确保大型复式智能高效机械占比逐年提升。要编制好我市《高标准农田建设规划(2021-2030年)》,以省“宜机化”改造试点县和黄铺村“小田并大田”改革试点为契机,加快高标准农田建设,不断提升我市农业生产综合能力,夯实农业生产基础,保障粮食生产安全。抓好“农民增收”。要大力实施“工资性收入倍增、财产性收入扩量、经营性收入壮大、转移性收入提升”四大行动,全面落实各项强农、惠农、富农政策,鼓励和培育龙头企业吸纳农村富余劳动力,转移农村剩余劳动力;实施好农村居民本地就业“121”计划,完善创业就业政策扶持,改善创业服务,支持返乡人员到农村创业就业,让更多农民走上自主创业、务工就业道路。

(五)强化要素保障,确保运行机制完备完善

一是健全组织架构。要加强对镇村规划建设管理工作的集中统一领导,明确工作职责,健全工作机制,为镇村规划建设管理提供坚实保障。发挥城乡规划委员会职能作用,严格审查审批规划,资规、建设部门要按各自职责加强镇村规划建设指导。尽快在乡镇建立高规格的乡镇规划建设管理委员会,乡镇党委书记、乡镇长分别担任主任、副主任,乡镇资规所作为委员会办公室,由乡镇规划建设管理委员会对镇村两级规划进行上下联合审查,统一管理本乡镇的规划建设行为,确保规划实施落地

二是坚持上下联动。加快推进镇村规划建设管理过程中信息共享,在规定范围内,资规、林业等部门要将规划编制相关数据、“两张图”与规划编制单位、乡镇共享,规划编制单位在与镇村干部、群众沟通时要先图形后内容,通过通俗易懂的语言与干部群众交流。在镇村建设管理过程中,要加强资规、农业农村、住建、执法、交通、水利等部门联动,一体化推进村庄建设管理,同时注重与供电、供水、燃气、移动、电信等公司沟通交流,合理布局管网杆线,推进地上地下、线上线下资源优化利用。

三是突出法规引领。市政府要尽快研究制定镇村规划建设管理工作办法和具体实施细则,规范规划、设计、审批、施工、验收等各个环节。配套制定《农村建筑工匠管理办法》《农村住房建设质量安全及建筑风貌管理工作指导意见》等制度,对照《安徽省镇村规划建设管理负面清单》,研究出台《潜山市镇村规划建设管理负面清单》,以负面清单规范规划建设管理行为。

四是完善体制机制。建立“市主导、乡主责、村为主、群众参与”的四级联动机制,加强对全市村庄查违控违的巡查,按照标本兼治、疏堵结合、预防为主的原则对违法建设进行整治,力求“早发现、早制止、早查处、早拆除”。加强调度考核,建立镇村规划建设管理“月调度、年考核”机制,制定考核奖补办法,对考核前三名进行奖补。市政府、各乡镇政府要建立对违法违规建设活动的举报奖励机制,吸引更多社会面的参与。严格落实违法建设问责制,对违法建设行为监督、制止和查处不力的,依法依规严肃追究相关责任人责任。


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