潜山市政协人口资源环境委员会
2022年5月
一、我市目前工作开展情况
为切实做好新土地法实施后，土地征收成片开发方案之外产业用地保障工作，我市坚持把集体经营性建设用地入市这项工作列入重要议事日程，紧紧围绕“集体经营性建设用地入市有利于放活集体土地使用权，对建设城乡统一的建设用地市场、推进土地要素市场化配置具有重要意义”这条主线，加快做好我市农村集体经营性建设用地入市各项准备工作。
1.完成了潜山市集体建设用地和农用地基准地价制定。集体建设用地和农用地基准地价体系是农村集体经营性建设用地入市价格的重要参考依据。2021年6月启动该项工作，通过收集各单位、部门的相关基础资料，以各行政村、居委会为单元进行外业调查，逐一分析社会经济、自然属性、区位条件等因素，结合相关规程、规范，于2021年11月形成基准地价初步成果，在论证、征求乡镇意见的基础上进行修改后，于今年1月召开成果听证会，再次修改后报市资规会审议通过，现正在申请安庆市验收、备案。
2.主动学习外地经验。为充分借鉴学习周边县市成功做法，2月21日，由市自然资源与规划部门牵头到怀宁县考察学习集体经营性建设用地入市工作。怀宁县曾多次赴泾县、六安等地考察学习集体经营性建设用地入市的经验做法，探索符合实际的制度机制，目前已成功出让3宗集体经营性建设用地使用权，总面积47.54亩，成交价款365.02万元，是安庆市唯一实施农村集体经营性建设用地入市的县。主要做法：一是集体建设用地所有权必须依法登记，有明确的所有权主体；二是必须符合规划，规划的用途是商业和工业用地；三是需集体建设用地所有权主体三分之二以上成员同意（村集体可以是村民代表三分之二以上）；四是乡镇、集体经济组织出具委托书，按国有建设用地所有权出让模式依法组织出让并签订出让合同；五是土地收益金暂由属地乡镇代为管理。
3.积极推进入市试点。及时召开业务会商会，拟选择油坝乡油坝村一宗40亩集体建设用地进行入市试点。该地块所有权主体明确，涉及的油坝村皖河、东风、新发、前锋、东进、先锋、花屋和前进8个村民小组均已出具授权委托书，地块规划用途为工业，土地出让评估价为5.87万元/亩，建议出让起始价235万元。目前已完成前期准备工作，并形成入市方案，待市资规会审议通过后实施。
二、存在的问题
农村集体经营性建设用地入市工作政策性强、社会关注度高、涉及到方方面面利益，目前仍在探索阶段，通过近期调研中发现，当前主要存在镇村底数不清、收益分配不均、受到规划限制等方面的问题，这些都需要在今后工作中认真加以解决。
1.镇村对农村集体经营性建设用地入市工作认识不深。从乡镇层面来看，各乡镇主要负责同志对此项工作都持有积极态度，但是目前各乡镇没有负责此项工作的机构，乡镇资规所受到人员编制等方面的限制，不能很好地起到主导作用；从村居层面来看，绝大多数村级班子进行了大范围调整，由于上级尚未全方位推动该项工作，新进班子成员对农村集体经营性建设用地入市工作一知半解，主动钻研、提前谋划更是少之又少。
2.国土空间规划、村镇规划编制尚未完成。符合国土空间规划是农村集体经营性建设用地入市的首要条件。受上级国土空间规划政策的影响，我市国土空间规划编制尚未完成，村庄规划编制虽然前期进行了试点，但受到国土空间规划及“三线”限制，村庄规划目前难以取得有效进展，在一定程度上影响了农村集体经营性建设用地入市。
3.村级集体经营性建设用地底数不清。农村集体经营性建设用地入市主体是村委会或者农村集体经济组织，但是多数村集体对辖区内集体经营性建设用地的数量和分布情况不清晰，资规部门了解的情况主要是通过“三调”数据，数据的真实性有待考量，资规部门与乡镇、村居之间的沟通还存在脱节现象。
4.集体经营性建设用地入市相关政策制度没有出台。农村集体经营性建设用地入市虽有法律法规依据，但国家、省及安庆市层面尚未出台相关配套政策制度。安徽省就农村集体经营性建设用地入市工作多次征求意见，但目前为止未正式出台，诸多操作层面问题有待论证明确。在集体经营性建设用地入市后土地收益金的分配问题上，前期省、市也多方征求意见，但目前收益金如何分配财政部门尚未出台规范性文件。在配套政策方面，村集体虽然作为主体，但是农村集体经营性建设用地入市前期需要大量的资金投入，村集体经济实力有限，资金配套扶持政策仍未出台，主体面临着融资难、贷款难等方面问题。
5.农村集体建设用地利用率低，发展空间不足。一是农村宅基地建设面积严重超标。绝大多数农村宅基地建设面积都超过160平方米，以王河镇河镇村为例，该村有居民户约1200户，平均每户宅基地建设面积近500平方米，远远超过160平方米，全村仅宅基地建设面积超标约600亩。二是农村公益事业公共设施用地不规范。有的用地手续不规范，还有部分公益事业公共设施建设用地荒废，没有发挥作用。如部分乡镇职中、村小已经没有办学，学校的所有权仍归教育局，镇村想综合利用面临着权属问题。
三、下一步工作建议
推进农村集体经营性建设用地入市，能有效促进国家、集体、个人的土地增值收益分配，进一步缩小征地范围，规范征地程序，规范保障被征地农民的收益，对促进乡村振兴、实现资源的优化配置有着重要意义。在充分调研、学习借鉴外地经验的基础上，提出如下意见建议：
1.加强组织领导，完善组织架构。农村集体经营性建设用地入市是一项系统工程，涉及面广，需要坚强的组织领导为保障。建议县级要成立专班，由相应分管领导牵头，自然资源与规划部门为主导，发改、财政、住建、农业农村等部门共同参与，统筹协调推进农村集体经营性建设用地入市工作；乡镇比照县级专班，成立专项工作组，负责具体该项工作的落实。市自然资源与规划部门作为主导部门，要提前介入，提前谋划，加强与镇村沟通，协助乡村摸清农村集体经营性建设用地底数，为下一步入市做好各项准备工作。
2.突出规划引领，科学合理布局。农村集体经营性建设用地能不能入市，规划起到了重要的引领作用，当前要注重做到两个方面的规划：一是国土空间规划要尽快编制出台。国土空间规划属于上位规划，上位规划没有出台，在很大程度上限制了村庄规划的编制，国土空间规划编制要充分吸纳“三调”成果，同时要坚持“实事求是”的原则，以实际为准，确保国土空间规划有指导性、能适用；二是要科学有序推进村庄规划编制。一方面，在规划编制过程中要明确将农村集体经营性建设用地纳入规划范围，在符合上位规划的前提下，在有条件的村或乡镇新增划定地块用于乡村振兴产业发展项目用地，并纳入村集体经营性建设用地管理；另一方面，村庄规划编制过程中，特别是对农村集体经营性建设用地的利用上，要敢于打破地域界限，打破自然村界限，由乡镇进行统筹，实现“一村一规”向“多村一规”转变。
3.加大政策支持，完善保障机制。一是要简政放权。推进农村集体经营性建设用地直接入市，省去了转为国有建设用地的征收环节，在入市的程序上要吸取借鉴外地及我市试点的经验，在部门审批、政府核准等环节上进一步简化程序，缩短审批时限，加快促进项目落地。二是规范操作程序。根据国务院出台的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，结合潜山实际，出台相应的实施细则，进一步规范管理。严格按照“五议三公开两参与”工作法，健全村级工作办事程序，将农村集体经营性建设用地的申请条件、审批程序、审批权限等按时向社会公开。三是加大财政资金支持力度。要建立市级财政周转金，对条件成熟、可快速入市的乡村集体经营性建设用地征收提供资金支持，待建设用地入市产生效益后偿还至周转金。
4.加强日常巡查，保障集体利益。一是建立乡村执法队伍。要结合乡镇机构改革的机遇，通过机构拆并、资源整合，尽快建立乡镇综合执法队，推进权责下移，着力解决多部门管却无人负责的实际问题。二是加大执法力度。在配齐配强乡镇综合执法队伍的同时，要加强常态化巡查，特别是对宅基地超标、违规用地等违法行为进行集中整治，发现一起、查处一起，确保集体利益不受损害。三是推进网格化管理。要发挥好党员干部的先锋模范作用，严格落实好“镇干包村、村干包片、党员包户”的网格化包保制度，责任到人，不断加强日常巡查，及时反馈问题。
5.优化资源配置，规范收益管理。一是盘活存量。针对村级建设用地进行全面排查，摸清可作为集体经营性建设用地的底数，对闲置的国有用地按照属地管理原则交由村委会托管，原村办学校教育用地、闲置的乡镇职中教育用地、闲置的村级卫生室等闲置建设用地权属全部划归乡镇或村委会，由乡镇、村居统筹处置。二是提升效益。对农村集体经营性建设用地出让起始价、出让底价进行明确限定，确保宗地出让底价不低于实际取得的各项综合成本之和，确保每宗土地出让实现正收益，有效避免工业用地供地过程中成本大于收益的情况出现。三是将农村集体建设用地纳入“三资”管理。加强农村土地市场管理，积极探索农村集体土地管理新思路，开展农村集体建设用地纳入“三资”平台管理试点，有效推进农村集体建设用地规范管理。四是合理分配收益。建立健全国家、集体以及农户三者之间农村集体经营性土地增值收益分配机制，建议除上交国家的20%外，地方政府直接不参与收益分成，绝大部分收益所得归村集体，发展壮大村级集体经济，方便村级集中力量办大事。